前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,首次分组审议了立法法修正案草案。一些常委委员和列席人员建议,在本法中明确国际条约在我国的适用问题。
目前条约地位无明确规定
“总体上来看,我们国家在国际条约、国际法规范和国内法关系问题上,一直没有采取统一的或者单一的模式。”全国人大外事委员会委员崇泉说,我国宪法对条约的法律地位及其适用问题没有作出明确的规定,宪法仅原则性地、简单地规定了国务院的缔约权及全国人大常委会的决定批准与废除权。缔结条约程序法也只规定了缔结条约的程序,没有明确条约与国内法的关系,没有条约本身效力等级的规定。
“条约地位不明确,在执行中带来了许多问题和矛盾。”傅莹委员说,为弥补空白,我国通过一些外交声明和政策文件表达了信守国际条约义务的立场,一些部门以文件、通知形式规定了国内法与条约冲突时的运用规则。但这些声明、文件,法律效力等级较低,规范内容较窄,对执法和司法实践的指导作用有限。
崇泉建议通过此次立法法修改,就当前我国政府参与缔结的国际条约在我国的适用问题作出具体规定。
傅莹、崇泉建议:分别在立法法总则和适用与备案部分,增加有关规定。将总则有关规定修改为“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,以及条约、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的适用,适用本法。”在第五章适用与备案的各条中,增加全国人大常委会批准或者加入的条约、国务院核准或者加入的条约、政府部门名义缔结的协定与法律、行政法规、地方性法规、规章的法律效力关系的相关规定。具体条款的修改,建议有关部门进一步研究论证。
有委员建议暂时不作规定
全国人大法律委员会委员吴浩认为,如果国际条约直接在我国适用,将会破坏我国的法制统一。按照缔约条约程序法规定,条约的层级,除了全国人大及其常委会批准的重要公约以外,国务院部委和外国的部委之间的部门协定也是国际条约,如果部门协定与我国民法等基本法规定的内容不一致,却优先于我们的法律,那是荒唐的。另外,在司法和行政执法层面,如果不同地区的法官和执法人员直接运用国际条约的规定优先适用,我国的法制会遭到极大破坏。建议权衡利弊,立法法目前对这个问题不作具体规定比较适宜。
法律地位可等同于国内法
王陇德委员建议,明确我国签署的国际公约的法律地位和效力。他说,随着经济全球化、区域一体化,我国参与的国际事务越来越多,也签署了不少国际公约。但国际公约在我国到底处于什么地位?有什么效力?一直没有明确。国际上采取三种形式,第一种形式是规定要转为国内法,再按照国内法实施。第二种形式是公约直接放入国内法。第三种形式是区别情况,根据不同项目分别转为国内法或者直接采纳。专家认为在我国公约应相当于国内法的地位和效力。
王陇德建议在草案第五章适用与备案中增加规定:经全国人大常委会批准签署的国际条约,其法律地位和效力等同于国内法。
“明确这一点有利于我国将来在国际事务中发挥更重要的作用。”王陇德说。